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課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權(quán)益，為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。

具體來說，只要在當?shù)赜泻戏?、體面的住所，租房也行，就準許進行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。

長期以來，國家在推動完善農(nóng)民工社會保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險，只有60萬人?！捌鋵嵳呱蠜]什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因為社會保障不穩(wěn)定，農(nóng)民工們覺得，將繳納社保的錢裝進自己口袋里更保險，但這又進一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會保障，形成惡性循環(huán)?！?/p>

而課題組建議的戶籍改革，是要進一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來人口獲得當?shù)貞艨诤腿嫦硎芫用駲?quán)益的一個階梯。“這樣做既可以有序地推進公民基本權(quán)益的保護，促進外來普通勞動者的社會融合，還可以調(diào)動參保積極性。另外，由于外來人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費標準，這樣，更多的人口就有能力支付保費了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權(quán)益保護的必要條件，更有利于社會公平以及國民經(jīng)濟的均衡和可持續(xù)發(fā)展。”貢森說。

基本公民權(quán)利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤

按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度，同等享有初級衛(wèi)生保健，以及免費接受義務(wù)教育。

課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學校越來越擠，班級人數(shù)越來越多。

“但壓力不能成為不改革的理由?！必暽f，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來人口，逐步享有與當?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋?quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問題，并不是戶籍改革本身的錯，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。

而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進資源配置調(diào)整、推動改革的動力。例如，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動有關(guān)部門在不到5年的時間里，新建、改擴建了57所學校，成了教育發(fā)展的一個契機。

但高考是個繞不過去的坎兒。現(xiàn)在，城市外來人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。

劉先生是四川人，現(xiàn)在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發(fā)現(xiàn)，要轉(zhuǎn)成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上。“我在重慶打拼這么多年，現(xiàn)在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費了?！眲⑾壬鸀榇撕芸鄲?。

實際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說，“各地的招生指標分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量，而不是以戶籍人口來計算。當然，為了避免高考移民，要規(guī)定一個起碼3年的學齡限制?！?/p>

“做起來并不難，關(guān)鍵是要下決心改革。”貢森說，課題組在全國多個省市調(diào)研后認為，參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過學籍年限和監(jiān)護人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套，全國高等院校學位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。

而醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險是以個人繳費為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對等，不會給當?shù)刎斦碡摀Ｒ虼耍灰浅钟芯幼∽C的居民，就可以參加這些保險項目。對于有財政補貼繳費的項目(如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險等)，中央政府應(yīng)該研究制定全國統(tǒng)一的最低標準，且補貼外來人口參加各類保障項目。

而對于低保和保障性住房等社會救助的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求?！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I(yè)而來，城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動，并防止‘福利旅游’，對低保和保障性住房等社會救助待遇，設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗。”貢森說，“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對于低保等社會救助，則要設(shè)置較長的年限。當然，為了讓更多的外來人口繳得起費，社會保險繳費標準需要適當降低?！?/p>

貢森總結(jié)說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道，提供一個新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺階上不斷新增權(quán)利，直至實現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利。“這樣既可以鼓勵人口的有序流動，又可以加強人口管理，也有助于實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。”貢森說。

貢森說，戶籍制度改革是一個整體工程，還需推進與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財政及公共支出體制。

“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”貢森告訴記者，“這是很多地方管理者的共識，希望盡早改革?，F(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗，及早出臺指導(dǎo)意見，規(guī)范各地改革?！?/p>

課題組在調(diào)研時還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認為，很多擔心都是臆想的。“我們以前想象，可能農(nóng)村人一夜之間都會跑到城里來，但實際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔心農(nóng)民進入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說。

國研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

我國現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負。為此，有人提出，應(yīng)通過政策控制城市人口規(guī)模。但國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)發(fā)布的研究報告卻認為，發(fā)達地區(qū)更有條件吸納外來人口安家落戶，以實現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟集聚在空間上的協(xié)調(diào)。

近日，課題組組長、國研中心社會部副部長貢森接受了中國青年報記者專訪。

中國青年報：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會資源，吸引了越來越多的外來人口，使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認為，大城市應(yīng)該對外來人口更加開放？

貢森：經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，就業(yè)機會增加了，自然帶來勞動力的集聚，區(qū)域消費水平也提高了，進而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。

改革開放以來，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人的貢獻，但許多城市對外來務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的，需要他們勞動，卻不希望他們分享發(fā)展成果。說白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

實際上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開的；按照主體功能區(qū)劃，重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，未來可能在土地、信貸、投資、財政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠，這些地區(qū)也應(yīng)該承擔更大的義務(wù)，幫助外來人口安家落戶。

中國青年報：但是人們一般會認為，由于資源的有限性，地區(qū)對人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現(xiàn)在的人口增長趨勢看，未來10年內(nèi)，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國際上公認的不應(yīng)突破的底線。

貢森：對于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)進步，各種資源的流動性增強，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經(jīng)濟和社會因素，其中經(jīng)濟因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。

目前，我國人口正在向經(jīng)濟發(fā)展速度較快的區(qū)域流動，人口集聚的趨勢比較明顯，這表明，以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化，多數(shù)東部發(fā)達地區(qū)水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。

實際上，按照國際上通用的綜合性可持續(xù)指標來測量，我國發(fā)達地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會環(huán)境變差作為托辭，不愿意吸納外來人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，可以吸納更多的外來人口，這是地方政府難以控制的。過去幾個月，沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個例證。