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政府部門有“多報(bào)預(yù)算”的動(dòng)機(jī)

究竟是什么制度在鼓勵(lì)“年終突擊花錢”？

楊志勇和翟繼光兩位專家認(rèn)為，各級(jí)政府部門“年終突擊花錢”屢防不止，從根源上看，是我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算制度不盡合理造成的。“當(dāng)前的預(yù)算制度在編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算階段，都存在一些突出問題。這在根本上鼓勵(lì)了‘年終突擊花錢’。”翟繼光說。

在預(yù)算編制階段，翟繼光指出，預(yù)算編制項(xiàng)目不夠細(xì)致，是“年終突擊花錢”的第一個(gè)助推力。“由于預(yù)算編制不夠細(xì)致，加上人大審議預(yù)算的時(shí)間往往較短，很難嚴(yán)格地審議每筆財(cái)政支出的合理性。所以，各級(jí)政府部門在這個(gè)階段就有‘多報(bào)預(yù)算’的動(dòng)機(jī)。”兼任中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事的楊萍也認(rèn)為，每年各個(gè)政府部門編制的預(yù)算數(shù)字本身就存在問題，“一般是過多”，這難免促使他們?cè)谀杲K余下大量的“預(yù)算內(nèi)”經(jīng)費(fèi)。

按照“公歷年”計(jì)算的預(yù)算年度制，同樣在客觀上鼓勵(lì)了“年終突擊花錢”。“由于公歷年制預(yù)算年度，與實(shí)踐中的人民代表大會(huì)召開的時(shí)間存在矛盾，因此，往往預(yù)算剛批下來，時(shí)間就已經(jīng)過了預(yù)算年度的一小半。”楊萍坦言，“這必然會(huì)影響預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。”楊志勇也提出，預(yù)算批準(zhǔn)的時(shí)間較晚，加上資金支出“到位”也需要一個(gè)過程，因此很容易讓各級(jí)政府部門，把花錢壓力積累到年末。

“年終突擊花錢癥”不止有上面兩個(gè)誘發(fā)劑。楊志勇、翟繼光一致認(rèn)為，在預(yù)算執(zhí)行階段，一些過時(shí)的或者與現(xiàn)實(shí)生活嚴(yán)重不符的財(cái)政管理制度，也可能束縛政府部門執(zhí)行預(yù)算時(shí)的“手腳”。

“我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》和《預(yù)算實(shí)施條例》，對(duì)執(zhí)行預(yù)算有著嚴(yán)格的要求。”翟繼光介紹說，比如財(cái)政部門在撥款時(shí)，必須嚴(yán)格按照本年度批準(zhǔn)的用款計(jì)劃、級(jí)次和程序撥款，加上非常嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度，很多支出不能報(bào)銷，很多開支項(xiàng)目也有數(shù)額限制。“這讓很多政府部門有錢沒法花，或者有錢不敢花。”他說。

“并且，預(yù)算執(zhí)行還會(huì)受到具體組織管理因素的影響。項(xiàng)目從啟動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、可行性研究、招投標(biāo)到具體實(shí)施，往往需要做好不同部門的協(xié)調(diào)工作。”楊志勇指出，現(xiàn)有體制下，不同部門的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順滑、效率偏低，也會(huì)絆住財(cái)政支出的腳步。

多數(shù)受訪專家還提示，各級(jí)政府部門屢屢“年終突擊花錢”，還與當(dāng)前的決算制度有關(guān)。

據(jù)翟繼光介紹，按照《預(yù)算法實(shí)施條例》的規(guī)定，每個(gè)預(yù)算年結(jié)束之后，各級(jí)政府部門要編制決算案，但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”無法相互轉(zhuǎn)移。“這意味著，預(yù)算經(jīng)費(fèi)‘跨年作廢’，本年度結(jié)余的經(jīng)費(fèi)要被無償收回。”他解釋道，“這樣一來，各級(jí)政府部門在年初辛辛苦苦爭(zhēng)取來的經(jīng)費(fèi)就要‘泡湯’了。在‘不花白不花’心理的帶動(dòng)下，‘年終突擊花錢’也就在所難免。”

防治“年終突擊花錢”須引入公眾監(jiān)督

當(dāng)前預(yù)算制度的諸多漏洞，似乎令“年終突擊花錢癥”積重難返。因此受訪專家在“開藥方”時(shí)幾乎一致表示，防治此“頑癥”要從完善預(yù)算制度入手，需財(cái)政與立法共同發(fā)力。

楊志勇認(rèn)為，從財(cái)政角度看，一個(gè)根本性的治療舉措是恢復(fù)“預(yù)算”的本義，即在不改變?nèi)珖?guó)人大開會(huì)時(shí)間的情況下，將預(yù)算年度調(diào)整為從每年的4月1日到第二年的3月31日，與我國(guó)的農(nóng)歷年度基本一致。“這樣，預(yù)算批準(zhǔn)不會(huì)再大大落后于預(yù)算年度，預(yù)算年度一開始，很多項(xiàng)目就可以啟動(dòng)。”他說，但他同時(shí)提示，此改革“牽一發(fā)動(dòng)全身”，如何與相關(guān)部門的工作配合，如何與我國(guó)目前以公歷年制為基礎(chǔ)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和年度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相銜接，都是需要慎重考慮的問題。

“如果預(yù)算年度暫時(shí)無法調(diào)整，可以先考慮調(diào)整預(yù)算支出的進(jìn)度。”楊志勇說，“轉(zhuǎn)變預(yù)算支出的管理方式，加強(qiáng)政府各部門執(zhí)行預(yù)算的協(xié)調(diào)性，都是減輕年終‘花錢壓力’的良方。”