政府部門有“多報預(yù)算”的動機
究竟是什么制度在鼓勵“年終突擊花錢”?
楊志勇和翟繼光兩位專家認(rèn)為,各級政府部門“年終突擊花錢”屢防不止,從根源上看,是我國當(dāng)前的預(yù)算制度不盡合理造成的。“當(dāng)前的預(yù)算制度在編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算階段,都存在一些突出問題。這在根本上鼓勵了‘年終突擊花錢’。”翟繼光說。
在預(yù)算編制階段,翟繼光指出,預(yù)算編制項目不夠細(xì)致,是“年終突擊花錢”的第一個助推力。“由于預(yù)算編制不夠細(xì)致,加上人大審議預(yù)算的時間往往較短,很難嚴(yán)格地審議每筆財政支出的合理性。所以,各級政府部門在這個階段就有‘多報預(yù)算’的動機。”兼任中國財稅法學(xué)研究會理事的楊萍也認(rèn)為,每年各個政府部門編制的預(yù)算數(shù)字本身就存在問題,“一般是過多”,這難免促使他們在年終余下大量的“預(yù)算內(nèi)”經(jīng)費。
按照“公歷年”計算的預(yù)算年度制,同樣在客觀上鼓勵了“年終突擊花錢”。“由于公歷年制預(yù)算年度,與實踐中的人民代表大會召開的時間存在矛盾,因此,往往預(yù)算剛批下來,時間就已經(jīng)過了預(yù)算年度的一小半。”楊萍坦言,“這必然會影響預(yù)算的執(zhí)行進度。”楊志勇也提出,預(yù)算批準(zhǔn)的時間較晚,加上資金支出“到位”也需要一個過程,因此很容易讓各級政府部門,把花錢壓力積累到年末。
“年終突擊花錢癥”不止有上面兩個誘發(fā)劑。楊志勇、翟繼光一致認(rèn)為,在預(yù)算執(zhí)行階段,一些過時的或者與現(xiàn)實生活嚴(yán)重不符的財政管理制度,也可能束縛政府部門執(zhí)行預(yù)算時的“手腳”。
“我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》和《預(yù)算實施條例》,對執(zhí)行預(yù)算有著嚴(yán)格的要求。”翟繼光介紹說,比如財政部門在撥款時,必須嚴(yán)格按照本年度批準(zhǔn)的用款計劃、級次和程序撥款,加上非常嚴(yán)格的財務(wù)會計管理制度,很多支出不能報銷,很多開支項目也有數(shù)額限制。“這讓很多政府部門有錢沒法花,或者有錢不敢花。”他說。
“并且,預(yù)算執(zhí)行還會受到具體組織管理因素的影響。項目從啟動規(guī)劃設(shè)計、可行性研究、招投標(biāo)到具體實施,往往需要做好不同部門的協(xié)調(diào)工作。”楊志勇指出,現(xiàn)有體制下,不同部門的協(xié)調(diào)機制不夠順滑、效率偏低,也會絆住財政支出的腳步。
多數(shù)受訪專家還提示,各級政府部門屢屢“年終突擊花錢”,還與當(dāng)前的決算制度有關(guān)。
據(jù)翟繼光介紹,按照《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定,每個預(yù)算年結(jié)束之后,各級政府部門要編制決算案,但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”無法相互轉(zhuǎn)移。“這意味著,預(yù)算經(jīng)費‘跨年作廢’,本年度結(jié)余的經(jīng)費要被無償收回。”他解釋道,“這樣一來,各級政府部門在年初辛辛苦苦爭取來的經(jīng)費就要‘泡湯’了。在‘不花白不花’心理的帶動下,‘年終突擊花錢’也就在所難免。”
防治“年終突擊花錢”須引入公眾監(jiān)督
當(dāng)前預(yù)算制度的諸多漏洞,似乎令“年終突擊花錢癥”積重難返。因此受訪專家在“開藥方”時幾乎一致表示,防治此“頑癥”要從完善預(yù)算制度入手,需財政與立法共同發(fā)力。
楊志勇認(rèn)為,從財政角度看,一個根本性的治療舉措是恢復(fù)“預(yù)算”的本義,即在不改變?nèi)珖舜箝_會時間的情況下,將預(yù)算年度調(diào)整為從每年的4月1日到第二年的3月31日,與我國的農(nóng)歷年度基本一致。“這樣,預(yù)算批準(zhǔn)不會再大大落后于預(yù)算年度,預(yù)算年度一開始,很多項目就可以啟動。”他說,但他同時提示,此改革“牽一發(fā)動全身”,如何與相關(guān)部門的工作配合,如何與我國目前以公歷年制為基礎(chǔ)的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和年度經(jīng)濟指標(biāo)相銜接,都是需要慎重考慮的問題。
“如果預(yù)算年度暫時無法調(diào)整,可以先考慮調(diào)整預(yù)算支出的進度。”楊志勇說,“轉(zhuǎn)變預(yù)算支出的管理方式,加強政府各部門執(zhí)行預(yù)算的協(xié)調(diào)性,都是減輕年終‘花錢壓力’的良方。”