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新一輪城鎮(zhèn)化面臨征地農民利益保護等三大挑戰(zhàn)
2010-11-11 14:56:49 來源：新華網 “十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化水平預計超過50%。但在新一輪城鎮(zhèn)化進程中，我們也面臨一系列挑戰(zhàn)，諸如怎樣擺脫對土地資源的過度依賴，如何有效維護征地農民利益，城鎮(zhèn)化人口以何種方式獲得同等社會權益等。 “十二五”規(guī)劃建議明確提出，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路”“把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經濟結構戰(zhàn)略性調整的重要位置上”∩以預見，未來5年，我國需要破解城鎮(zhèn)化進程中一系列難題。 如何防范城鎮(zhèn)化“大躍進” 中國社科院發(fā)布報告稱，截至2009年，我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，未來15年內，我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。 目前，以加速外擴為特征的新一輪城市化傾向比較明顯。在北京、上海、武漢、沈陽、西安等地，可以看到城鄉(xiāng)接合部正在進行大拆大建。北京市中心城區(qū)外沿已經從朝陽、豐臺、海淀擴展至大興、順義、通州。武漢市提出用3年時間，把二環(huán)路內的56個城中村改造完成。沈陽市在今年初公布了新的城市擴容規(guī)劃，僅中心城區(qū)沈河區(qū)調整后的區(qū)域面積就達到原來的3倍。 與此同時，城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力面臨挑戰(zhàn)，我國655個城市中有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水，約有三分之二的城市交通出現高峰時段擁堵。南水北調、西氣東輸工程，實際上是一種資源大規(guī)模、長距離的調運，實屬迫不得已。 由于城市化進程加速，而部分城市管理能力滯后，曾在西方國家出現的“大城市病”也開始在我國顯現苗頭，交通擁堵、環(huán)境污染、水資源緊缺、房價飆升等，越來越成為建設和諧社會的不和諧因素。 發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，城鎮(zhèn)化進程中出現的種種“城市病”癥狀，一方面源于傳統的規(guī)劃方法已不適應“以人為本”的科學發(fā)展觀的要求；另一方面，盲目攀比國外城鎮(zhèn)建設標準的超前規(guī)劃的觀念和做法，大大超越了我國城鎮(zhèn)發(fā)展的實際水平。 國家行政學院公共行政學教授竹立家認為，“十二五”規(guī)劃建議提出“預防和治理‘城市病’”。這顯示國家已經把解決這一問題作為提升城市管理水平的一項重要任務。 有專家提出，鑒于各地發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化也需要統籌發(fā)展，因地制宜，梯次推進，在東部沿海和中西部采取不同的發(fā)展模式。 在大城市和東部發(fā)達地區(qū)，應改變中心城區(qū)的單極化發(fā)展，形成大都市圈的多極化城市群。或把周邊的小城鎮(zhèn)納入城市圈內，或構筑以城市中心與副中心相結合、市區(qū)與衛(wèi)星城相連接的現代城鎮(zhèn)體系，緩解中心城區(qū)的壓力。 在中西部地區(qū)，則要依托縣城發(fā)展壯大一批中小城市，重點是通過各級政府的政策、資金、項目支持，解決基礎設施改善問題，促進公共服務均等化，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)進入門檻較低、居民生活成本和就業(yè)成本便宜的優(yōu)勢。 西安市委書記孫清云說，各地政府應將精力從城市規(guī)模擴張轉到城市管理上來，防止為出政績制訂大而不當的城市發(fā)展規(guī)劃，脫離自身實際和能力建設政績工程，進而造成巨大的社會浪費。 如何保障失地農民權益 在武漢市漢南區(qū)的烏金農場，千余戶農工離開了傳統的庭院式農居，住進由數十棟樓房組成的烏金山社區(qū)，這是漢南區(qū)第一個建成啟用的農村社區(qū)。漢南區(qū)提出要用3年到5年時間，將51個行政村的6萬多名農民遷到16個現代社區(qū)。僅此，就可以騰退出上萬畝的土地。 當前，一些地方正在推行“拆農居，建社區(qū)”的城鎮(zhèn)化模式∩以說，東部沿海少數發(fā)達地區(qū)，近80%的農民不再從事農業(yè)，而轉到二、三產業(yè)。這種情況下“拆農居，建社區(qū)”可能是一種好辦法，但條件不具備的地區(qū)也這樣做，就難以保障農民的利益。 發(fā)展改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長李守信表示，要素投入過度依賴土地，使得我國城鎮(zhèn)化持續(xù)能力不強。一些城市在以地生財的利益驅動下，盲目地拉大建筑框架，建設大廣場、大馬路，實際上土地的利用十分粗放。用一句話來概括，就是土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%。 華中師范大學農村問題研究中心副主任項繼權指出，這一過程中一旦操作不規(guī)范，配套政策不到位，住上樓房以后的農民還要繼續(xù)種地，生產生活成本將大大增加。即使有的地區(qū)給了農民社會保障，由于保障水平較低，也不足以讓農民安定。 北京市法學會農村法制學會會長佟麗華認為，征地矛盾激化背后基本都是農民權益受侵害的問題。“十二五”規(guī)劃建議中提出，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關系，促進土地增值收益主要用于農業(yè)農村。按照保障農民權益的要求推進征地制度改革∩以預見，未來5年，不規(guī)范的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式將得到進一步糾正，將建立健全貨幣補償與社會保障補償并舉的征地補償制度。 如何讓“新市民”享受同城待遇 28歲的安徽蚌埠人蔣沖來到上海打工已5年了，住在浦東新區(qū)臨時搭建的平房內。面對記者，他坦言最擔心的是子女的教育和未來的社會保障。 發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，我國的城鎮(zhèn)化進程以流動就業(yè)為主要形式，并沒有完成農村人口向城鎮(zhèn)的定居或者“落戶”遷徙。在我國6.2億的城鎮(zhèn)人口中，還有1億多是農業(yè)戶籍人口。這是我國城鎮(zhèn)化進程中區(qū)別于其他國家的一個鮮明特點。 復旦大學人口研究所所長王桂新教授指出，我國大量農村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無法在社會保障、公共服務以及政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成了“不完全城市化”或者“半城市化”狀況。 “十二五”規(guī)劃建議提出，要把符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據實際放寬外來人口落戶條件。 李鐵和華東師范大學現代城市研究中心主任寧越敏等專家認為，這表明國家正在穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度。因此，首先要逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有平等地位。 今年以來，我國多個城市宣布啟動統籌城鄉(xiāng)戶籍改革計劃，重慶市計劃在2020年前推動1000萬農民進城轉為城鎮(zhèn)居民。西安市提出了“人口倍增計劃”，預計到2020年，主城區(qū)人口將達到1000萬。 北京理工大學教授胡星斗說，在戶籍改革的基礎上，城市管理者還應該考慮建立覆蓋全民的最基本的勞動就業(yè)、教育培訓、住房待遇、生活福利以及社會保障權益等民生保障體系，讓“新市民”不再成為“二等市民”。 來源：新華網 編輯：鄧京荊
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