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征地制度改革對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要 2009-09-16 23:47
中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)中國(guó)在線消息：英文《中國(guó)日?qǐng)?bào)》9月17日評(píng)論版頭條：90年代中后期以后，我國(guó)很多地方在大規(guī)模搞開(kāi)發(fā)區(qū)，吸引投資，而且開(kāi)發(fā)區(qū)的土地是以很低的價(jià)格出讓給用地者。地方政府在土地出讓中大部分土地，主要是工業(yè)用地，是虧本出讓的，而少部分商住用地出讓是賺錢(qián)的。制造業(yè)土地出讓價(jià)格很低，而要算上基礎(chǔ)設(shè)施和征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)某杀荆话阋h(yuǎn)遠(yuǎn)高出制造業(yè)用地出讓價(jià)格。所以要是泛泛地說(shuō)地方政府搞土地財(cái)政，地方政府低價(jià)征地，高價(jià)讓地進(jìn)行牟利，這種說(shuō)法是不準(zhǔn)確的。 但為什么會(huì)出現(xiàn)上述情況？因?yàn)橹圃鞓I(yè)用地低價(jià)出讓和商住用地高價(jià)出讓，這個(gè)是跟制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)是有關(guān)的，制造業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，在任何地方都可以生產(chǎn)，主要的消費(fèi)對(duì)象，一般不需要本地，運(yùn)輸成本很低。因此，制造業(yè)的廠商會(huì)追逐那些能夠提供低價(jià)土地、不在乎環(huán)境保護(hù)、不在乎勞動(dòng)保護(hù)的地方，服務(wù)業(yè)和住宅業(yè)則完全不一樣，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)提供的服務(wù)就是針對(duì)本地居民的，必須在本地被提供，這時(shí)候地方政府就可以利用土地儲(chǔ)備中心等手段來(lái)抬高土地出讓價(jià)格。你想占領(lǐng)地方市場(chǎng)，就必須在本地提供。 我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在制造業(yè)投資競(jìng)爭(zhēng)上面，形成了全國(guó)性的買(mǎi)方市場(chǎng)，所有的地方都想壓低地價(jià)來(lái)為制造業(yè)廠商來(lái)提供優(yōu)惠條件。而在服務(wù)業(yè)、住宅業(yè)用地上，地方政府限制供給，利用土地出讓的壟斷地位來(lái)獲取最大利潤(rùn)。 上述發(fā)展模式，也就是大規(guī)模建設(shè)各種工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，雖然國(guó)家曾經(jīng)取消了一些，但是絕大部分還在變相進(jìn)行。不僅沿海的欠發(fā)達(dá)地區(qū)在搞，內(nèi)地也在大規(guī)模搞，能夠這樣做的一個(gè)前提在于，我們的土地可以比較低成本地從農(nóng)民那里獲得。 這種大規(guī)模招商引資， 必然造成一個(gè)情況，就是土地，包括失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，勞動(dòng)力的基本權(quán)益，還有人民的環(huán)境權(quán)益都沒(méi)有得到保護(hù)，甚至被嚴(yán)重破壞。各個(gè)地區(qū)在投資競(jìng)爭(zhēng)中可以放松環(huán)境保護(hù)、降低低價(jià)、放松勞動(dòng)管制導(dǎo)致制造業(yè)投資的成本很低，這就必然會(huì)帶來(lái)過(guò)度投資，過(guò)剩的制造業(yè)生產(chǎn)能力，而同時(shí)老百姓收入水平上不去，結(jié)果是必須在國(guó)際市場(chǎng)銷售這些產(chǎn)品，于是也不敢提高人民幣的匯率。在外貿(mào)順差的情況下，人民幣不敢升值，就必然帶來(lái)很多熱錢(qián)，涌入本來(lái)就限制供給的商住用地市場(chǎng)，房地產(chǎn)價(jià)格必然飆漲。 我這樣特別強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，上述情況，跟90年代中后期我國(guó)發(fā)生的兩個(gè)變化有重要的關(guān)系，第一，90年代中期以前，地方的企業(yè)主要是國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而之后隨著企業(yè)改制，逐漸變成了私營(yíng)和外資企業(yè)，與國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同，私營(yíng)企業(yè)可以更隨便換地方，地方政府從企業(yè)所有者變成了企業(yè)的征稅者，他就不得不想辦法盡量提供優(yōu)惠條件吸引投資，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。在中國(guó)目前體制下，地方政府沒(méi)有制定稅率的權(quán)力，主要靠提供低價(jià)土地、放松勞動(dòng)和環(huán)境管制等措施來(lái)吸引投資。這是第一個(gè)變化帶來(lái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。 第二，中央和地方政府關(guān)系也發(fā)生了變化。1994年我們進(jìn)行了分稅制改革，中央集中了財(cái)力，制造業(yè)的增值稅拿走75%，地方政府只拿25%。地方政府為了做大經(jīng)濟(jì)增加稅源， 只好進(jìn)一步壓低地價(jià)。所以分稅制改革帶來(lái)的壓力也是地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)的原因。當(dāng)然，我也曾經(jīng)問(wèn)過(guò)很多地方的地方政府，增值稅只拿25%，為什么還要搞開(kāi)發(fā)區(qū)。這有兩個(gè)原因，第一，大家都在這么競(jìng)爭(zhēng)，如果你不這樣低價(jià)出讓土地，別人在低價(jià)出讓，你就一無(wú)所獲。你為了把地方的經(jīng)濟(jì)做起來(lái)，就不得不卷入進(jìn)去，這是必然的。 第二，一個(gè)地方服務(wù)業(yè)、商業(yè)、住宅的發(fā)展，沒(méi)有制造業(yè)做支撐的話，是很難的，所以他低價(jià)出讓工業(yè)工地，把制造業(yè)引進(jìn)過(guò)來(lái)，不僅可以在本地形成25% 的增值稅稅收、也可以促進(jìn)本地服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而后者有會(huì)帶來(lái)營(yíng)業(yè)稅，以及商住用地的土地出讓金。所以本來(lái)可以15萬(wàn)塊錢(qián)一畝出讓的地，這個(gè)時(shí)候會(huì)導(dǎo)致他七萬(wàn)八萬(wàn)就出讓了。所以，我們分析土地財(cái)政的時(shí)候，不能簡(jiǎn)單的說(shuō)地方政府低價(jià)征收，高價(jià)出讓。這里面有更復(fù)雜的機(jī)制，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)特點(diǎn)不同，而且兩者的發(fā)展有緊密聯(lián)系。 總的來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為我們這種發(fā)展模式不可持續(xù)，長(zhǎng)久會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失衡，一旦國(guó)外需求發(fā)生問(wèn)題的話，整個(gè)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)出很大麻煩。雖然這種模式在短期內(nèi)政府財(cái)政收入可以增加比較快，但這是沒(méi)有持續(xù)性的。 怎么樣進(jìn)行改革呢？當(dāng)然需要多個(gè)層面的措施，包括環(huán)保、勞動(dòng)保護(hù)的加強(qiáng)，但我認(rèn)為土地改革，尤其是征地制度改革對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的下一步發(fā)展是最關(guān)鍵的。 征地制度改革必須引入用地者和農(nóng)民直接談判的機(jī)制。如果農(nóng)民直接跟用地者談判補(bǔ)償方式，農(nóng)民絕對(duì)不會(huì)像地方政府這樣以虧本的方式來(lái)出讓。所以必然提高制造業(yè)的用地成本，抑制過(guò)度投資。而且，商住用地也可以這樣進(jìn)行。當(dāng)然，談判出來(lái)的價(jià)格，超過(guò)一定的水平，政府可以抽取土地增值稅，這樣的辦法，就可以極大遏制地方政府征收土地大搞開(kāi)發(fā)區(qū)的情況，同時(shí)土地增值稅也可以彌補(bǔ)地方土地出讓金的損失。我認(rèn)為這一步必須要走，因?yàn)椴粌H涉及到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題，也涉及到調(diào)整國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的問(wèn)題，總體看，我覺(jué)得，中國(guó)現(xiàn)在這種發(fā)展模式，有它深刻的財(cái)政體制和地方政府-企業(yè)關(guān)系演變的背景。要改變情況，還必須在改革設(shè)計(jì)中給予地方政府比較強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)（比如土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅）才能夠走出現(xiàn)在的局面，這樣改革才能推進(jìn)下去。（作者為中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員 陶然 編輯 張峰）
   
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