六、郝龍只等15人訴屯留縣人民政府不履行征地方案公告和征地補償、安置方案公告法定職責案

（一）基本案情

原告郝龍只等15人和第三人高安喜等6人均系屯留縣李高鄉王公莊村（下稱王公莊村）村民，1991年郝義明、高安喜等人與王公莊村簽訂了土地承包合同，承包了村里的果園地，承包期限為1993年至1999年。承包期滿后，合同變為一年一簽，直至2003年。2003年10月，郝龍只、高安喜等人承包的果園地被長治市德凱亞飛汽車連鎖銷售有限公司（下稱德凱公司）占用。2004年11月24日，屯留縣人民政府向山西省人民政府和長治市人民政府報送了《關于長治市德凱亞飛汽車連鎖銷售有限公司清真肉業深加工改擴建項目建設用地的請示》，申請征用王公莊村土地6.7293公頃，其中耕地0.57公頃、園地6.1593公頃。郝龍只、高安喜等人承包的果園地在該請示擬征用的范圍內。2005年12月14日，屯留縣人民政府與王公莊村簽訂了《土地補償協議》，約定屯留縣人民政府使用王公莊村土地100畝，補償費分年度支付，每年支付50000元（每畝500元）。2006年8月4日，山西省人民政府以晉政地字〔2006〕285號文批復同意屯留縣人民政府征用上述土地，并由屯留縣人民政府負責所轉用面積的耕地補充、批后實施及公告等工作。從2004年開始，屯留縣人民政府每年通過王公莊村支付郝龍只、高安喜等人租地費每畝500元，直至2008年。2009年，因郝義明、高安喜等人提起本案訴訟，王公莊村未將租地費給付各承包戶。

2007年6月，屯留縣國土資源局將征用的6.7293公頃土地出讓給德凱公司，用于清真肉業深加工改擴建項目。同年8月27日，屯留縣國土資源局對該塊土地初始登記的審核情況進行公告。郝龍只、高安喜等人稱，直至此時方得知所承包土地已被征用并出讓給德凱公司，而屯留縣政府自始沒有告知其征用土地的事實，更沒有依法履行征地方案和征地補償、安置方案公告的法定職責，而是一直以租地費的形式給予其補償。故提起訴訟，要求屯留縣人民政府依法履行公告職責，并依法一次性支付征地補償款。

（二）裁判結果

長治市中級人民法院一審認為，2005年12月14日，屯留縣人民政府與王公莊村簽訂了土地補償協議，約定每年給付王公莊村土地補償款，郝龍只、高安喜等人均已從村委領取了補償款，應視為其對土地補償、安置方案已認可，再公告征地補償、安置方案已無實際意義，故郝龍只等人要求屯留縣人民政府履行征地補償、安置方案公告職責的訴訟請求應予駁回。2006年8月，經山西省人民政府同意，該宗土地被轉為建設用地，郝龍只、高安喜等人早已知道土地被征用，且被德凱公司使用，屯留縣人民政府公布征地方案已無實際意義，故郝龍只等人要求屯留縣人民政府履行征地方案公告職責的訴訟請求也應予以駁回。故依照最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第五十六條第（四）項之規定：判決駁回原告郝龍只等15人的訴訟請求。

山西省高級人民法院二審認為，根據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關規定，國家征收土地，應當依照法定程序履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責。國土資源部《征用土地公告辦法》對公告事項作了詳細規定，第四條規定：“被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。”第七條規定：“有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。”第十四條第一款規定：“未依法進行征用土地公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。”本案中，山西省人民政府于2006年8月4日批準訟爭土地轉為建設用地并辦理征收手續，并確定屯留縣人民政府負責批后實施及公告工作。屯留縣人民政府在接到山西省人民政府的征地批文后，組織實施了征地工作及出讓工作，但沒有依法履行公告職責和辦理補償、安置手續。屯留縣人民政府從2004年起支付給上訴人郝龍只等人的土地租賃費，不能等同于征收土地的補償、安置費。上訴人郝龍只等15人作為被征地農村村民有權要求屯留縣人民政府履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責，并依法支付征地補償、安置費。原判關于征地行為已經完成且郝龍只等人領取了土地租賃費視為對補償、安置方案已認可，屯留縣人民政府履行征地公告職責已經沒有實際意義的觀點，不能成立。綜上，原審判決理由和結果不當，本院依法予以糾正。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項之規定，判決如下：一、撤銷長治市中級人民法院于2009年12月9日作出（2009）長行初字第007號行政判決；二、屯留縣人民政府依法履行征地方案和征地補償、安置方案公告職責。

（三）典型意義

在土地征收中，行政機關既是決定者也是執行者，權力高度集中，被濫用的風險極大。因此，從制度設計上要盡量保證權力公開、公正運行，增加土地征收的透明度，保障被征收者的知情權和陳述意見權，以規范征收行為。征地公告制度，包括征收土地方案公告和征收土地補償安置方案公告，是保證被征地農民知情權的法定程序，是征地及補償安置工作透明化的程序保障?！吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及國土資源部《征用土地公告辦法》對征用土地公告的內容、形式和程序均作了明確規定。此外，國土資源部2004年5月1日施行的《國土資源聽證規定》第十九條規定，擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的，主管部門在報批之前，應當告知當事人有要求聽證的權利。2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》第十條至第十二條規定，市、縣人民政府及其部門和鄉級人民政府重點公開征收土地及其補償、補助費用的發放、使用等政府信息，這可以說是對我國征地公告制度的新要求和重要補充。實踐中，如果在征地中出現行政機關沒有依法履行征地公告職責，剝奪被征地農民對征地行為的知情權和對征地補償安置方案的聽證權、建議權，意味著征地程序嚴重違法，被征地農民有權向人民法院提起訴訟要求行政機關依法履行征地公告職責。本案中，征地行為已經實施，但被征地農民對征地事宜一直不知情，人民法院經審理認定行政機關沒有履行征地公告職責，直接判決行政機關履行征地公告職責，有力促進行政機關依法行政，保障被征地農民的合法權益。判決生效后，屯留縣人民政府高度重視，成立執行工作領導組，積極履行判決，經協商和被征地農民達成補償協議，征地補償款3929310元已全部補償到位，郝龍只等15人已向長治市中級人民法院提出《撤回執行申請書》。